150."Czy miasta w Polsce zbankrutują?" - bezdyskusyjny głos w dyskusji

Arch. Grzegorz A. Buczek

Odpowiedź na List Otwarty Zarządu Oddziału TUP w Warszawie
„w kwestii (współ)odpowiedzialności za ewentualne bankructwa polskich miast”

Jako że list zamieszczony na stronie internetowej mojego macierzystego Oddziału TUP przez Kol. arch. Marcina Świetlika został opublikowany jako „otwarty”, poczułem się także jego adresatem. Postanowiłem więc napisać poniższą „otwartą odpowiedź na list otwarty”…

Trudno nie zgodzić się z większością spostrzeżeń tego listu i bardzo dobrze się stało, że został on napisany i opublikowany jako „list otwarty”, gdyż  dyskusja nt. skutków ekonomicznych miejscowego planowania przestrzennego jest – jak dotąd – dość „niemrawa” i – niestety – powierzchowna, koncentrująca się właśnie na skutkach, a nie wskazująca ich przyczyn...

W ramach tej dyskusji czuję się zmuszony przypomnieć parę „oczywistych oczywistości”, skomentować parę przemilczeń (a może raczej – zbyt ogólnych stwierdzeń) „listu otwartego” i – w konsekwencji – zadać parę pytań…

Jak wiadomo ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w lipcu 2003 roku, a więc już prawie 10 lat temu, wprowadziła obowiązek sporządzania (i w moim rozumieniu przyjmowania / uchwalania  przez radę gminy  razem z projektem planu miejscowego) tzw. prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (z uwzględnieniem art. 36 tej ustawy). Co więcej, przy uchwalaniu przez gminę planu miejscowego rada gminy ma ustawowy obowiązek zadecydować (zwykle w formie specjalnego załącznika do uchwały z tekstem planu) „o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych”.

Jak wiadomo, zgodnie z treścią § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia  26 sierpnia  2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami  gminy oraz na opłaty i odszkodowania (…); 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.” Co więcej, ta prognoza oraz decyzja o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należą do tzw. materiałów planistycznych, które – zgodnie z treścią § 10 cytowanego Rozporządzenia „powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu (tzn. projektu mpzp) do opiniowania i uzgodnienia.”

Ponieważ można przyjąć (chociażby na podstawie informacji nt. „zaplanowania” Warszawy), że obecnie ok. 50 % obowiązujących planów miejscowych jest sporządzonych i uchwalonych na podstawie przepisów ustawy o pizp oraz zgodnie z przepisami Rozporządzenia, to oczywistym jest, że były one sporządzone i uchwalone ze wspomnianą prognozą skutków finansowych wraz z decyzją o sposobie realizacji infrastruktury technicznej. Nota bene: plany miejscowe sporządzone na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a więc bez tej prognozy i załącznika, powinny być także z powodu tego braku zaktualizowane ! Uchwała o przyjęciu planu miejscowego jest zwykle kierowana na sesję rady miasta/gminy przez jej „organ wykonawczy”, jednak jest „wyposażona” w kontrasygnatę skarbnika gminy, oczywiście po wcześniejszym uzyskaniu wymaganych uzgodnień i opinii (w tym opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej, w skład której powinny wchodzić osoby „o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego”, w tym co najmniej w połowa rekomendowana „przez branżowe stowarzyszenia i samorządy zawodowe”, a więc m. in. przez TUP i Izby Urbanistów. Projekt takiej uchwały jest też zwykle opiniowany przez komisje rady (ze względu na wspomnianą prognozę i załączniki należałoby oczekiwać, że także przez komisje budżetu oraz infrastruktury, chociaż w Warszawie z niewiadomych przyczyn opiniuje to tylko Komisja Ładu Przestrzennego Rady Miasta, zapewne dlatego, żeby w Stolicy było przede wszystkim „ładnie”, nie koniecznie „tanio”…). Warto w tym miejscu podkreślić, że „opracowywanie projektów (…) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest projektowaniem zagospodarowania przestrzennego, (…) w skali (…) lokalnej, w rozumieniu art. 2 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów”, a więc jest domeną „uprawnionych fachowców”. 

Skąd więc nagłe zaskoczenie tak drastycznie niekorzystnymi skutkami finansowymi uchwalonych planów miejscowych, że - być może – spowodują one bankructwa naszych miast ? Czyżby ci wszyscy „uprawnieni fachowcy” wykonujący projekty planów wraz z ich prognozami finansowymi, wszyscy inni fachowcy te projekty opiniujący i uzgadniający, wreszcie samorządowcy odpowiedzialni za sporządzanie planów miejscowych, ich opiniowanie i uchwalanie tak bardzo się mylili lub byli nieostatecznie roztropni i odpowiedzialni ? Bo przecież nie mogli działać niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – takie nieprawne działania zapewne skrupulatnie wskazały by służby wojewodów, a ci – w konsekwencji – zastosowali by bezzwłocznie niezbędne rozstrzygnięcia nadzorcze !

Dość bacznie obserwuję praktykę planistyczną w wielu miastach i niektórych gminach… Nie przypominam sobie jednak, żeby (do niedawna…) sprawy prognoz finansowych skutków planów (a zwłaszcza ich „załączniki infrastrukturalne”) budziły jakieś większe emocje, były przedmiotem poważnych dyskusji, powodowały zmiany „zbyt rozrzutnie” zaprojektowanych planów... Prognozy skutków finansowych, pomimo ich koniecznych ścisłych związków z projektami planów (i dużego zainteresowania zwłaszcza właścicieli nieruchomości położonych w granicach planów) zwykle nie są wykładane do publicznego wglądu razem z tymi projektami, ani omawiane podczas publicznych dyskusji. Zdobycie takiej prognozy przed uchwaleniem planu jest wysoce utrudnione, a  uwagi do niej wnoszone – odrzucane, jako „nie dotyczące projektu planu” (tak jest w Warszawie). Zaś „załącznik infrastrukturalny” jest właściwie nieosiągalny do czasu uchwalenia planu… Po próbie uzyskania wyłączności na sporządzanie prognoz finansowych do projektów planu przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych (zablokowanej – słusznie ! – wkrótce po uchwaleniu ustawy o pizp przez ówczesnego „właściwego wiceministra”) sprawa metodyki sporządzania tych prognoz nie była (w przeciwieństwie – co wysoce charakterystyczne ! – do metodyki i zakresu prognoz oddziaływania na środowisko sporządzanych równolegle z nimi) tematem żadnej poważniejszej fachowej dyskusji, konferencji czy wydawnictwa instruktażowo-metodycznego… Nie podejmowali inicjatywy w tej sprawie kolejni „właściwi ministrowie”, zaś wymagania dotyczące zawartości tej prognozy zawarte we wspomnianym Rozporządzeniu są wysoce lapidarne… Jednak pomimo tej lapidarności „właściwy minister” ustalił, że powinna ona zawierać „wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.” Czyżby większość tych prognoz ich nie zawierała, a jeśli zawierała, to czy były one właściwe i czy zostały uwzględnione w projektach planów przed ich uchwaleniem ?

Przez ostatnie 10 lat – przy wszystkich słabościach naszego systemu planowania przestrzennego – jego prawdziwą „piętą Achillesową” na poziomie lokalnym były właśnie owe prognozy skutków finansowych i „załączników infrastrukturalnych” do planów miejscowych… Sporządzane najczęściej pro forma, dość powszechnie (zwłaszcza w ostatnich latach przy często dumpingowych ofertach cenowych za projekty planów) przez samych projektantów planów (a więc co najmniej bez krytycznej autorefleksji o charakterze ekonomicznym…), w konsekwencji nie traktowane poważnie ani przez zmawiających, ani przez opiniujących, ani przez uchwalających plany. O „załączniku infrastrukturalnym” nawet nie wspomnę, bo w odniesieniu do niego nie sformułowano żadnych wymagań…

Wobec widocznych słabości obowiązujących przepisów wskazywanie na odpowiedzialność legislatorów oraz apelowanie o zmiany ustaw nie jest pozbawione słuszności. Jest jednak typową „ucieczką do przodu” oraz – w pewnym sensie – usprawiedliwieniem wskazywanych negatywnych skutków krytykowanych przepisów oraz złych praktyk upowszechnionych na ich podstawie… Co więcej – oczekiwanie na zmiany przepisów jako jedynego remedium jest swoistą zgodą na trwanie, wręcz kontynuację i pogłębianie aktualnej złej sytuacji. Należało by jednak zapytać, czy w tzw. „międzyczasie” nie należałoby rozważyć prostszych zmian przepisów i zamiast „przelewać pot i łzy” (bo przecież nie wodę i nie krew !) w walce o kolejną rewolucję systemową ? Może warto byłoby wzmóc nadzór wojewodów nad przestrzeganiem przez j.s.t. przepisów ustawy o pizp (zapewne jednych z najczęściej łamanych w skali kraju !) ? Może należałoby uściślić wymagania dotyczące prognozy finansowej i „załącznika infrastrukturalnego” w nowej wersji rozporządzenia „właściwego ministra” ws. zawartości planu miejscowego (nota bene: inne zmiany w tym rozporządzeniu też by się przydały !) ? Może warto w końcu z inicjatywy i za pieniądze „właściwego ministra”, przy wsparciu organizacji j.s.t. (zwłaszcza tych zagrożonych bankructwem !) oraz na wyraźne żądanie Krajowej Rady Izby Urbanistów zorganizować serię seminariów – szkoleń nt. właściwej metody sporządzania (i wykorzystania !) tych jakże ważnych materiałów planistycznych (a więc szkoleń nie tylko dla autorów projektów planów, ale także dla zmawiających i uchwalających plany) ?

W obecnej faktycznie groźnej dla finansów gmin i miast sytuacji i wobec patologicznych wręcz praktyk i zaniechań w sferze planowania miejscowego trudno mi się zgodzić, że – jak to napisano w „liście otwartym”: „Najpilniejszą (…) zmianą o charakterze legislacyjnym jest wprowadzenie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku sporządzania wariantowych koncepcji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie przeprowadzenie ich oceny z punktu widzenia skutków ekonomicznych (finansowych).” Nie twierdzę, że to by tych studiów nie wzbogaciło, ale jaka jest gwarancja, że te postulowane „oceny z punktu widzenia skutków ekonomicznych” nie były by wykonywane w podobny sposób jak obecnie prognozy skutków finansowych planów miejscowych i w podobny sposób traktowane ? Zgadzam się z poglądem, że „Strategiczne decyzje rzutujące na koszty urbanizacji powstają na etapie sporządzania studium, a nie planu miejscowego”, tyle tylko, że obecnie „urbanizacja” obywa się głównie na podstawie obu typów decyzji o wzizt, zazwyczaj niespójnych z zapisami studiów gminnych, do tego zresztą w większości nieaktualnych…

Obecny lament samorządów miast zagrożonych bankructwem na skutek wysokich kosztów złego planowania to nic innego jak „płacz nad  (własnoręcznie, z mała pomocą członków Izb Urbanistów) rozlanym mlekiem”, zaś przedkładanie reformy systemowej (do realizacji przez legislatorów za kilka lat) nad autorefleksję o konieczności dopracowania i właściwego stosowania narzędzi będących już w dyspozycji planistów i samorządów, o potrzebie pilnego zerwania ze złymi praktykami i powszechnym brakiem odpowiedzialności (zarówno u samorządowców jak i samych urbanistów) - to wołanie o kolejną butelkę mleka, bez żadnej gwarancji, że znowu nie będzie rozlana… To przysłowiowa „woda na młyn” Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, której członkowie interesują się przede wszystkim reformą systemu planowania (sic !), z rezultatami nie wcześniej jak za dwa – trzy lata. A „na gruncie warszawskim” – to znakomite wsparcie sposobu myślenia i argumentacji Prezydent Stolicy, która niedawno podczas sesji budżetowej wskazała, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego to dla miasta koszty… Nie zapowiedziała jednak ograniczenia wydawania decyzji o wzizt, bo „przecież jakoś i gdzieś budować trzeba”, pomimo tego że jednym z pięciu celów Strategii rozwoju Warszawy do 2020 jest: „Osiągnięcie w Warszawie trwałego ładu przestrzennego”, a wśród sześciu celów polityki przestrzennej (określonych w Studium) – znajduje się cel 1. „Poprawa ładu przestrzennego miasta”. Można wątpić, że w opisanej sytuacji, przy zamierzonym ograniczeniu planowania, cele te będą kiedykolwiek osiągnięte, zaś świetnym argumentem za tym ograniczeniem będzie… oczekiwanie na reformę systemu planowania.

A na zakończenie tej przydługiej „otwartej odpowiedzi” (cytując za Kol. Świetlikiem): „Trzeba jednak pamiętać, że wdrożenie proponowanych rozwiązań (a być może także innych – słusznie, nie tylko „systemowych”, ale tych łatwiej i szybciej osiągalnych ! - GAB) wymaga zmiany podejścia do omawianego zagadnienia: (…) polityków (…), samorządowców (…), urbanistów (…), nauczycieli akademickich (…).”

O co apeluje – przede wszystkim do urbanistów i nauczycieli akademickich –

arch. Grzegorz A. Buczek – urbanista, nauczyciel akademicki,
 

w Warszawie, 12 lutego 2013 r.