348.Kodyfikacyjna gorączka

Przed trzema laty napisałem notkę: Legislacyjna "powtórka z rozrywki"? Przypomniałem sobie o niej ostatnio przymierzając się do nowego tekstu na temat zapowiadanej ostatnio przez MIB kontynuacji prac nad kodeksem urbanistyczno-budowlanym. Umieszczam poniżej ten tekst w całości – dzisiaj, po upływie trzech lat nie zmieniłbym w nim nawet jednego przecinka. 

Korzystając z uprzejmej wskazówki jednego z Internautów zajrzałem na stronę internetową MT,BiGM gdzie w zakładce Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego udostępnione są m.in. komunikaty z posiedzeń Komisji.

Po lekturze ostatniego komunikatu  nasuwa mi się jedna, niestety, smutna refleksja:

wszystkie podejmowane od  1994 r. próby reformowania polskiego systemu planowania przestrzennego zaczynały się według tej samej filozofii i z jednakowym (fatalnym dla polskiej przestrzeni) skutkiem się kończyły – sądząc po stosowanej przez Komisję Kodyfikacyjną „strategii reformowania” nieuchronnie, szybkimi krokami zmierzamy do kolejnej w tym zakresie „powtórki z rozrywki”.

„Działania legislacyjne powinny wynikać z analizy stanu istniejącego i zdefiniowania listy problemów i błędów, które obecna legislacja zawiera. Nikt dotąd takiej rzetelnej analizy nie przeprowadził.”

W taki sposób m.in. środowiska urbanistów (Izba Urbanistów i Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna) już w 2006 r. zgodnie formułowały główny postulat w ramach prowadzonych wówczas resortowych działań legislacyjnych w zakresie reformy planowania przestrzennego.

Problem w tym, że żadna z podejmowanych dotychczas prób reformowania systemu planowania przestrzennego nie została poprzedzona taką „analizą stanu istniejącego i zdefiniowaniem listy problemów i błędów, które zawiera aktualna legislacja”.

Jeśli więc wszystkie dotychczasowe próby reform „nie były poprzedzone” a zakończyły się porażkami (bo przecież w przeciwnym wypadku nie byłyby podejmowane kolejne próby) to czy kolejna, „kodyfikacyjna” próba, która również „nie była poprzedzona”, zakończy się sukcesem?   

Ale o tym dowiemy się nie wcześniej niż (tradycyjnie już) za kolejnych pięć, sześć lat.

Spoko! Przestrzeń jest jak papier – wytrzyma wszystko.

Tylko czy my wytrzymamy w tej przestrzeni?

To było trzy lata temu, ale przecież jeszcze wcześniej, w 2010 roku napisałem artykuł:  W oczekiwaniu na nieoczekiwaną zamianę miejsc, który zamieszczam poniżej z niewielkimi skrótami:

Jak nietrudno zauważyć, każdą kolejną zmianę obowiązującego w Polsce prawa regulującego problematykę planowania przestrzennego poprzedza kampania zmasowanej krytyki aktualnie obowiązujących regulacji prawnych.

Kampania taka jest, z reguły, prowadzona przez różne środowiska, w różny sposób związane z tą problematyką, ale generalnie związane ściśle.W zasadzie nic w tych kampaniach nagannego czy niezwykłego.Niestety, teoretycznie tylko. Otóż kampanie takie wprawdzie wcześniej czy później kończą się pełnym sukcesem, czyli zmianą prawa, ale niedługo potem… następną kampanią.

Kampanią inicjowaną oczywiście przez środowiska ściśle zawodowo związane z tą problematyką.

Przez środowiska te same wprawdzie, które „wyinicjowały” aktualny stan prawny - no ale jeśli nawet środowiska są te same, to z reguły nie są takie same.

A nie są przecież takie same, jeśli po początkowym entuzjazmie nie ma śladu, a jego miejsce zajęło rozczarowanie rezultatami wprowadzonych zmian.

Rozczarowanie zmianami, które - pomimo, iż oczywiście niezwykle słuszne w pierwotnych założeniach - w praktyce okazały się niewystarczające (niestety niewydolny system), zbyt mało elastyczne, ponadto zbyt krępujące (inicjatywy) a przy tym mocno spowalniające (konkretne przemiany i postęp w ogóle).

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, ze to wszystko musi rodzić potrzebę (szczególnie w środowiskach planistycznie uwrażliwionych) kolejnych poprawek. I rodzi…

Niestety, ostatnia próba poprawiania prawa planistycznego, poprzedzona kampanią zmasowanej krytyki aktualnie obowiązujących regulacji z  2003 r., spotkała się z równie zmasowaną krytyką rozwiązań „nowelizujących”.

Twórcy tych rozwiązań robią wprawdzie dobrą minę do złej gry, ale jest oczywistym, że nic już nie zmieni dramatycznej sytuacji w jakiej znalazła się - kolejna już - inicjatywa nowelizacji przepisów planistycznych.

Jest to kolejna na tym polu, spektakularna porażka Ministerstwa Infrastruktury - inicjatora nowelizacji i twórcy projektu ustawy. Dlaczego tak się dzieje?

Przy wyjaśnianiu tego stanu rzeczy niezwykle przydatną może okazać się opinia, jaką swego czasu sformułował znany polski urbanista, Pan dr Andrzej Jędraszko:

(…) zakres niezbędnych prac nad projektem nowej Ustawy jest duży. Powinny one być rozpoczęte natychmiast przez specjalnie powołany do tego Zespół.

Można wątpić, czy zadania te może wykonać dotychczasowy zespół działający w ramach resortu, tak z uwagi na jego zaabsorbowanie bieżącymi działaniami i rozległość niezbędnych prac, jak i ze względu na zrozumiałe trudności w oderwaniu się od dotychczasowych poglądów i rutyn działania.

Ta druga sprawa może także ograniczać jego przydatność jako sekretariatu powołanego nowego Zespołu.

(Andrzej B. Jędraszko, Europeizacja gospodarki przestrzennej w Polsce. Zarys propozycji założeń nowej Ustawy, luty 2007 r.).

Przyjrzyjmy się dokładniej wspomnianemu urzędowi.

W ramach Ministerstwa Infrastruktury funkcjonuje samodzielny merytorycznie Departament Gospodarki Przestrzennej, który jest właściwy w sprawach wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto prowadzi sprawy gospodarki przestrzennej i polityki miejskiej - w tym zakresie strategii i programów określających politykę państwa w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego.

Ponadto Departament ów sprawuje nadzór nad Instytutem Gospodarki Przestrzennej i Mieszkaniowej w Warszawie oraz Instytutem Rozwoju Miast w Krakowie - organem założycielskim Instytutów jest Minister Infrastruktury.

Czym zajmują się oba Instytuty?

Instytut Rozwoju Miast w Krakowie:

Instytut Rozwoju Miast (…) posiada bogate tradycje oraz osiągnięcia w badaniach naukowych i ich zastosowaniach praktycznych w dziedzinie gospodarki przestrzennej, kształtowania i ochrony środowiska, gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, budownictwa i gospodarki nieruchomościami.

Instytut dysponuje wypracowanymi i sprawdzonymi metodami i technikami rozwiązywania problemów. Jako instytut naukowy, prowadzi ciągle badania i projekty pilotażowe podnosząc tym samym jakość swych usług.

Instytut Rozwoju Miast współpracuje z wieloma polskimi wyższymi uczelniami, instytutami naukowymi oraz ekspertami prywatnymi.

Instytut współpracuje także z wieloma instytucjami i uczelniami zagranicznymi, (…)

Kadra Instytutu to interdyscyplinarny zespół pracowników naukowych i techników o specjalnościach: urbanistyka; planowanie przestrzenne; architektura; geografia; prawo; ekonomia; biologia; leśnictwo; budownictwo lądowe; budownictwo wodne; inżynieria sanitarna; melioracja; chemia; komunikacja; informatyka; organizacja i zarządzanie.

Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie:

Instytut zajmuje się problematyką planowania przestrzennego w skalach: od planów miejscowych przez studia gminne i wojewódzkie do koncepcji zagospodarowania makroregionów. We wszystkich tych przedziałach Instytut prowadzi i oferuje: prace badawcze, monitoring zachodzących procesów, prognozowanie zmian, metodykę opracowań planistycznych i projektowych, koncepcje rozwiązań systemowych i szczegółowych, tworzenie propozycji rozwiązań prawnych, standaryzację i normowanie z zakresu gospodarki przestrzennej i komunalnej, bieżące doradztwo dla administracji rządowej. Posiada też doświadczenie w pracach na rzecz ochrony środowiska.

Instytut prowadzi ożywioną współpracę z Unią Europejską w ramach programu Centrów Doskonałości oraz Programu TRANSPLUS.

Kadrę Instytutu stanowią m.in. architekci, urbaniści, geografowie, biolodzy, ekonomiści, socjologowie i prawnicy. W oparciu o doświadczony i interdyscyplinarny zespół, laboratorium komputerowe i bibliotekę naukową Instytut, oprócz prac badawczo-studialnych i projektowych, prowadzi również szkolenia z zakresu planowania przestrzennego, zarządzania nieruchomościami i gospodarki komunalnej, organizuje konferencje międzynarodowe oraz seminaria i warsztaty.

Po lekturze już tylko tych fragmentów instytutowych autoprezentacji trudno opanować zaskoczenie dotychczasowym sposobem prac nad nowelizacją ustawy planistycznej.

Dotychczas kolejni Panowie Wiceministrowie (ds. planowania przestrzennego) oraz współpracownicy (urzędnicy), wszyscy ciągle zajęci sprawami bieżącymi, męczą się nad projektem nowelizacji przepisów planistycznych a ponadto muszą znaleźć czas i siły na nadzór  wyżej wymienionych jednostek naukowo-badawczych.

Skutki tak przyjętego schematu organizacyjnego i kompetencyjnego od wielu lat są takie same - zaczarowany krąg ogólnej niemocy wyrzucający ze swego wnętrza kolejne ustawowe buble.

Trudno bowiem uwierzyć, że buble te są wspólnym dziełem Ministerstwa i tak znakomitych Instytutów.

Może więc Pan dr Jędraszko ma rację?

Może Ministerstwo Infrastruktury powinno (w ramach jednorazowego eksperymentu) zmienić dotychczasowy wieloletni schemat działania Urzędu: Instytuty niech samodzielnie opracowują projekt ustawy (może im pójdzie lepiej) a Departament niech się już nie męczy i skupi się wyłącznie na sprawach bieżących (natury państwowej). Przynajmniej na czas eksperymentu.

Sekretariat, na potrzeby nowelizacji, na wszelki wypadek też bym umieścił poza Ministerstwem.

Wiem, że proponowany eksperyment byłby nieoczekiwaną zamianą miejsc, ale też – mam wrażenie –rozwiązaniem przez wielu oczekiwanym.

Dzisiaj, po wielu latach opisanych wyżej reformatorskich „eksperymentów” znaleźliśmy się po raz kolejny w tym samym miejscu, tj. na początku drogi, którą już dawno powinniśmy pokonać. Kiedy czytam o kontynuacji prac nad kodeksem urbanistyczno-budowlanym, zastanawiam się, o co tak naprawdę chodzi? Przecież opracowanie takiego kodeksu jest dzisiaj kompletnie nierealne - i to ze względów, które długo by wymieniać.

Pierwszy i zasadniczy powód jest jeden – modelowy kodeks urbanistyczno-budowlany wymaga usunięcia z polskiego systemu prawa wszystkich okołoplanistycznych specustaw - wszyscy zainteresowani doskonale wiedzą, że dzisiaj jest to już niemożliwe. Kuriozalnie wyglądały kilkuletnie prace komisji kodyfikacyjnej nad kodeksem przy jednoczesnym wprowadzaniu przez polski parlament do obiegu prawnego kolejnych specustaw dewaluujących idee tej komisji.  

Jeśli mimo to prace kodyfikacyjne są obecnie kontynuowane, to zapewne jakiś „kodeks” powstanie i zapewne mocą parlamentarnej arytmetyki zostanie do polskiego systemu prawa „implementowany”. Niestety, nie mam złudzeń - w ten sposób zafundujemy sobie kolejne dziesięciolecie chaosu  – czy naprawdę o to nam chodzi?