154. Planowanie przestrzenne – krótka historia legislacyjnych porażek (cz.2)

O kolejnym problemie, który „kładzie się cieniem” na losach reformowania polskiej planistyki, pisałem wprawdzie już w 2009 r., w ramach analizy obowiązującej ustawy planistycznej (zakładka: USTAWA PIZP DO KOSZA - DLACZEGO?) ale jestem zmuszony ponownie sięgnąć do tego tematu ponieważ w ciągu ostatnich czterech lat, w planistycznej praktyce ujawnił się z dużym natężeniem jeszcze inny aspekt tego problemu, w mojej ocenie przesądzający o nieskuteczności podejmowanych dotychczas prób reformowania. Pisałem wtedy:

Ustawodawca już na wstępie ustawy (art.6) uroczyście informuje, że: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zwięźle i treściwie. Niestety zwięzłość zbyt daleko posunięta gdyż gubi znakomicie właściwy sens regulacji konstytucyjnej.

Nie sposób przyjąć „do akceptującej wiadomości” przepisu, w którym kluczowe pojęcie pozostaje niedookreślone. Co w tym przepisie oznacza sformułowanie „ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. Czy chodzi o wszystkie zapisy  planu opublikowane w dzienniku urzędowym województwa?

Oznaczałoby to, że wojewoda jest nieomylny i będzie publikował wyłącznie ustalenia zgodne z prawem. No ale wiemy wszyscy (?), że nieomylny jest tylko Pan Bóg - co więc w przypadku gdy opublikowane będą także ustalenia planu, które naruszają obowiązujące przepisy prawa - czy te ustalenia też kształtują?

Na czym polega ów kolejny problem?

Dla ułatwienia zacznijmy od „oczywistych oczywistości”:

• sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego to zespalanie dwóch rozłącznych pojęciowo bytów: merytorycznego i prawnego w jeden byt merytoryczno-prawny;
• istotą powyższego procesu jest odwzorowanie (opisanie) części merytorycznej (czyt.: koncepcji urbanistycznej) w wymiarze prawnym (językiem obowiązującego prawa);
• efektem finalnym odwzorowania (a następnie jego uchwalenia) jest prawo miejscowe;
• tworzenie warstwy merytorycznej i jej odwzorowywanie w wymiarze prawnym należy do wyłącznej kompetencji uprawnionego urbanisty -  interpretowanie uchwalonego odwzorowania (prawa miejscowego) należy do wyłącznej kompetencji prawników (m.in. nadzoru i kontroli prawno-administracyjnej).

W opisywanym modelu ustawodawca przyjął domyślnie, jako kryterium poprawności sporządzonego planu miejscowego (obok zgodności z prawem), stopień prawnego „odwzorowania” jego zawartości merytorycznej zbliżony do 100%.

Oczywiście powyższe „domyślne założenie" to tylko moje domniemanie – sądzę jednak, że gdyby ustawodawca widział kwestię odwzorowania inaczej, najprawdopodobniej w ustawie adekwatnie by to zasygnalizował.

Tyle w teorii – a jak to wygląda w praktyce?

Patrząc na ilość planów miejscowych wprowadzonych do obiegu prawnego należałoby domniemywać, że są to plany miejscowe, w których poza zgodnością z prawem uzyskano pełne lub przynajmniej zbliżone do 100%, prawne odwzorowanie zawartości merytorycznej (koncepcji urbanistycznej).

Niestety, rzeczywistość w tym zakresie znacząco odbiega od ideału – szczególnie duża w tym „zasługa” urbanistów ostentacyjnie kontestujących aspekt prawny w planowaniu przestrzennym.

„Plusem dodatnim” tego stanu rzeczy jest (przynajmniej teoretycznie) możliwość  ograniczenia (przez korporację urbanistów) udziału w praktyce planistycznej „urbanistów - kontestatorów”.

O wiele istotniejszym „legislacyjnym potknięciem”, każdorazowo powielanym przez reformatorów, jednak bez możliwości zastosowania jakichkolwiek działań naprawczo-ratunkowych, a jednocześnie praktycznie niweczącym istotę planowania przestrzennego jest oddanie uprawnień do interpretowania ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego do wyłącznej kompetencji prawników.

W konsekwencji, pomimo, że plan zagospodarowania przestrzennego nie jest bytem prawnym ale merytoryczno-prawnym, jego interpretacja jest dokonywana wyłącznie w wymiarze prawnym - aspekt merytoryczny jest w tej interpretacji pomijany.

Spektakularnym przykładem skutków tego typu „interpretacji” są dokonywane w trybie nadzoru i kontroli prawno-administracyjnej „chirurgiczne operacje” eliminacji niezgodnych z prawem fragmentów ustaleń planów miejscowych, niestety z ich częścią merytoryczną, którą te ustalenia odwzorowują.

Oczywiście, plan zagospodarowania przestrzennego to prawo (chociaż tylko miejscowe) – nie jest moją intencją kwestionowanie tego faktu.

Jeśli jednak ustawodawca proponuje formułę planu miejscowego, w której jest on wyłącznie odwzorowaniem (opisem) prawnym warstwy urbanistycznej a nie bytem stricte prawnym, musi to wyraźnie i jednoznacznie w rozwiązaniach ustawowych wyartykułować.

Warto przy tym pamiętać, że to warstwa merytoryczna planu decyduje o jakości przestrzeni - nawet najlepsza, najbardziej profesjonalnie "wyinterpretowana" warstwa prawna planu oparta na kiepskiej koncepcji urbanistycznej, ładu przestrzennego nie zapewni.