52. W pułapce wykładni

"(…) Wreszcie pozwolono dojść do głosu przewodniczącemu jury.

- Proszę państwa. Walka została nie rozstrzygnięta, gdyż Wielaga podstawił nogę. Widział to nie tylko sędzia, lecz i ja.

- Nieprawda, nie podstawił! - krzyknął Dyzma.

- To pan mówi nieprawdę - oburzył się przewodniczący.

- Że co? - krzyczał Dyzma. - Że co? Jak ja mówię, że nie podstawił, ja, prezes Państwowego Banku Zbożowego, to mnie więcej można wierzyć, jak takiemu bubkowi z gwizdkiem.

Cyrk zatrząsł się od oklasków.

- Brawo, brawo!

- Prawdę mówi!

Przewodniczący podniósł się z miejsca i zawołał:

- W zapasach wyrokuje jury, a nie publiczność. Walka została nie rozstrzygnięta.

Nikodem stracił całkiem panowanie nad sobą i ryknął na cały cyrk:

- A g....!

Efekt był kolosalny. Z galerii podniósł się istny huragan oklasków, śmiechu i okrzyków, wśród których słowo użyte przed chwilą przez Dyzmę powtarzało się wciąż.(…)”

Debata na temat problemu zgodności warunków zabudowy ze studium gminy nabrała ostatnio nieco rumieńców.

Jednak ujawniane przy tym emocje i używane argumenty mniej przypominają profesjonalną dyskusję a bardziej „erystykę” opisaną w cytowanym wyżej fragmencie powieści Tadeusza Dołęgi-Mostowicza - Kariera Nikodema Dyzmy.

Początkiem „ożywienia” tematu zgodności WZ ze studium gminy było oczywiście „odkrycie” dla szerokiej publiczności precedensowego wyroku NSA z 2009 r., jednoznacznie potwierdzającego wymóg zgodności wydawanych warunków zabudowy z ustaleniami obowiązującego studium gminy.

Ale oto ostatnio (11.04.2011r.) znana ogólnopolska gazeta z przymiotnikiem „prawna” w tytule, na przekór cytowanemu wyżej orzecznictwu NSA, w dość kategorycznym tonie stwierdza: „Decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna z ustaleniami studium”

Autor artykułu udowadniając swoją tezę pisze m.in.:

„(…) Kluczowy dla całego zagadnienia jest przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., pominięty w uzasadnieniu wyroku, w następującym brzmieniu: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”. Literalne brzmienie przepisu art. 9 ust. 4 u.z.p. wskazuje, że ustalenia studium wiążące są dla organów gminy tylko przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy). Skoro ustawodawca wyraźnie stwierdza, że owo związanie następuje tylko w ramach sporządzania planów miejscowych, to oczywiste jest, że w pozostałych przypadkach organy gminy nie są związane ustaleniami studium. Do takich przypadków musimy zatem zaliczyć postępowania administracyjne o wydanie WZ-ki, prowadzone przez wójta, burmistrza, prezydenta, będącego organem gminy właśnie. Powyższą interpretację, odwołująca się do literalnego brzmienia przepisu, określa się mianem wykładni językowej.

(…) w uzasadnieniu wyroku NSA pominął zupełnie przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., a zatem uznał, iż jego literalne brzmienie nie jest rozstrzygające dla rozważań prowadzonych w ramach uzasadnienia (odszedł od wykładni językowej). Powstaje zatem pytanie, reguły jakiej wykładni zostały tam zastosowane. Zgodnie z opinią sądu uznanie, że ustalenia WZ-ki mogą być sprzeczne z ustaleniami studium, oznaczałoby niezgodność z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego (dalej zasady ZP) i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Taka wykładnia, jak czytamy w uzasadnieniu, jest niedopuszczalna, gdyż narusza konstytucję.

Odwołanie się w wyroku do wzmiankowanych zasad oznacza, że sąd zastosował tzw. wykładnię systemową, której reguły nakazują dokonywać interpretacji przepisów zgodnie z zasadami prawnymi, w tym z powołanymi zasadami ZP i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Należy stwierdzić, że jedną z naczelnych reguł ich interpretacji jest reguła pierwszeństwa wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni, w tym wykładnią systemową. Wprawdzie w wyjątkowych przypadkach można odstąpić od wspomnianej zasady, jednak nie występują one w ramach analizowanego zagadnienia. A zatem sąd nie powinien był zastosować wykładni systemowej art. 9 ust. 4 u.z.p., lecz wykładnię językową. Oznacza to, że błędna jest teza zawarta w wyroku, wedle której ustalenia WZ-ki nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium.(…)”

Nie jestem prawnikiem – doktrynalne rozważania na temat pojęć: wykładnia językowa i systemowa nie są moją „specjalnością”.

W mojej ocenie wymóg zgodności WZ ze studium gminy wynika jednak z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dość jednoznacznie.

Początek dowodu będzie identyczny jak we wspomnianym artykule: 

Kluczowy dla całego zagadnienia jest przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., (…), w następującym brzmieniu: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”. 

Korzystając z dobrodziejstwa proponowanej przez Autora wykładni językowej oraz będącego jej wynikiem „ugruntowanego orzecznictwa" - akceptującego WZ niezgodne ze studium gminy - można w ten sposób zrealizować najwyżej sprzeczną ze studium inwestycję.

 Najwyżej, bo już nie można takiej inwestycji sprzecznej ze studium, z zachowaniem przepisów prawa zalegalizować w planie miejscowym, ponieważ nie można w nim umieszczać ustaleń z tym studium sprzecznych (art. 9 ust. 4 u.z.p.,) – a przecież  jeśli sprzeczne ze studium są ustalenia zawarte w WZ to tym samym sprzeczna ze studium jest także zrealizowana inwestycja. 

Jeśli więc gmina wydała WZ niezgodne ze studium, nie zmieniła potem tego studium dla uzyskania wzajemnej zgodności z WZ i brnie w procedurę sporządzania planu miejscowego to jedynym skutkiem, zgodnym z prawem, może być jedynie plan miejscowy, który nie odwzorowuje ostatecznych pozwoleń na budowę niezgodnych ze studium. 

Jakie to w praktyce ma znaczenie dla inwestora? 

Otóż po realizacji inwestycji na podstawie WZ „niezgodnej ze studium” (tj. po całkowitym zrealizowaniu pierwotnego pozwolenia na budowę) jakiekolwiek późniejsze prace w obrębie takiej inwestycji tj. kontynuacja funkcji „niezgodnej ze studium” (rozbudowa, przebudowa itp.) wymagające kolejnej decyzji o pozwoleniu na wykonywanie tych robót nie będą możliwe - ponieważ będą musiały być co do zasady zgodne z planem miejscowym. 

A jeśli inwestor zrealizuje inwestycję w kształcie „docelowym” i przebudowy i rozbudowy nie będą mu potrzebne? 

Nawet taka sytuacja, choć ma „plusy dodatnie” ma, niestety, także co najmniej jeden „plus ujemny”, którym jest rzeczywista wartość tak zabudowanej nieruchomości. 

A będzie to wartość działki liczona na podstawie funkcji zadekretowanej w planie miejscowym (zgodnej ze studium) a nie na podstawie funkcji zrealizowanej na podstawie WZ niezgodnej ze studium. 

Wydawanie WZ niezgodnych ze studium gminy jest więc klasyczną pułapką formalno-prawną zastawioną na inwestora. 

Jedyny sposób na uniknięcie takich pułapek to powstrzymanie się przez gminę od wydawania WZ sprzecznych ze studium a ze strony inwestorów powstrzymanie się od domagania się takich WZ. 

Bez odpowiedzi pozostaje tylko jedno pytanie - o co tak naprawdę chodziło ustawodawcy?