52. W pułapce wykładni
"(…) Wreszcie pozwolono dojść do głosu przewodniczącemu jury.
- Proszę państwa. Walka została nie rozstrzygnięta, gdyż Wielaga podstawił nogę. Widział to nie tylko sędzia, lecz i ja.
- Nieprawda, nie podstawił! - krzyknął Dyzma.
- To pan mówi nieprawdę - oburzył się przewodniczący.
- Że co? - krzyczał Dyzma. - Że co? Jak ja mówię, że nie podstawił, ja, prezes Państwowego Banku Zbożowego, to mnie więcej można wierzyć, jak takiemu bubkowi z gwizdkiem.
Cyrk zatrząsł się od oklasków.
- Brawo, brawo!
- Prawdę mówi!
Przewodniczący podniósł się z miejsca i zawołał:
- W zapasach wyrokuje jury, a nie publiczność. Walka została nie rozstrzygnięta.
Nikodem stracił całkiem panowanie nad sobą i ryknął na cały cyrk:
- A g....!
Efekt był kolosalny. Z galerii podniósł się istny huragan oklasków, śmiechu i okrzyków, wśród których słowo użyte przed chwilą przez Dyzmę powtarzało się wciąż.(…)”
Debata na temat problemu zgodności warunków zabudowy ze studium gminy nabrała ostatnio nieco rumieńców.
Jednak ujawniane przy tym emocje i używane argumenty mniej przypominają profesjonalną dyskusję a bardziej „erystykę” opisaną w cytowanym wyżej fragmencie powieści Tadeusza Dołęgi-Mostowicza - Kariera Nikodema Dyzmy.
Początkiem „ożywienia” tematu zgodności WZ ze studium gminy było oczywiście „odkrycie” dla szerokiej publiczności precedensowego wyroku NSA z 2009 r., jednoznacznie potwierdzającego wymóg zgodności wydawanych warunków zabudowy z ustaleniami obowiązującego studium gminy.
Ale oto ostatnio (11.04.2011r.) znana ogólnopolska gazeta z przymiotnikiem „prawna” w tytule, na przekór cytowanemu wyżej orzecznictwu NSA, w dość kategorycznym tonie stwierdza: „Decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna z ustaleniami studium”
Autor artykułu udowadniając swoją tezę pisze m.in.:
„(…) Kluczowy dla całego zagadnienia jest przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., pominięty w uzasadnieniu wyroku, w następującym brzmieniu: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”. Literalne brzmienie przepisu art. 9 ust. 4 u.z.p. wskazuje, że ustalenia studium wiążące są dla organów gminy tylko przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy). Skoro ustawodawca wyraźnie stwierdza, że owo związanie następuje tylko w ramach sporządzania planów miejscowych, to oczywiste jest, że w pozostałych przypadkach organy gminy nie są związane ustaleniami studium. Do takich przypadków musimy zatem zaliczyć postępowania administracyjne o wydanie WZ-ki, prowadzone przez wójta, burmistrza, prezydenta, będącego organem gminy właśnie. Powyższą interpretację, odwołująca się do literalnego brzmienia przepisu, określa się mianem wykładni językowej.
(…) w uzasadnieniu wyroku NSA pominął zupełnie przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., a zatem uznał, iż jego literalne brzmienie nie jest rozstrzygające dla rozważań prowadzonych w ramach uzasadnienia (odszedł od wykładni językowej). Powstaje zatem pytanie, reguły jakiej wykładni zostały tam zastosowane. Zgodnie z opinią sądu uznanie, że ustalenia WZ-ki mogą być sprzeczne z ustaleniami studium, oznaczałoby niezgodność z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego (dalej zasady ZP) i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Taka wykładnia, jak czytamy w uzasadnieniu, jest niedopuszczalna, gdyż narusza konstytucję.
Odwołanie się w wyroku do wzmiankowanych zasad oznacza, że sąd zastosował tzw. wykładnię systemową, której reguły nakazują dokonywać interpretacji przepisów zgodnie z zasadami prawnymi, w tym z powołanymi zasadami ZP i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Należy stwierdzić, że jedną z naczelnych reguł ich interpretacji jest reguła pierwszeństwa wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni, w tym wykładnią systemową. Wprawdzie w wyjątkowych przypadkach można odstąpić od wspomnianej zasady, jednak nie występują one w ramach analizowanego zagadnienia. A zatem sąd nie powinien był zastosować wykładni systemowej art. 9 ust. 4 u.z.p., lecz wykładnię językową. Oznacza to, że błędna jest teza zawarta w wyroku, wedle której ustalenia WZ-ki nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium.(…)”
Nie jestem prawnikiem – doktrynalne rozważania na temat pojęć: wykładnia językowa i systemowa nie są moją „specjalnością”.
W mojej ocenie wymóg zgodności WZ ze studium gminy wynika jednak z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dość jednoznacznie.
Początek dowodu będzie identyczny jak we wspomnianym artykule:
Kluczowy dla całego zagadnienia jest przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., (…), w następującym brzmieniu: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”.
Korzystając z dobrodziejstwa proponowanej przez Autora wykładni językowej oraz będącego jej wynikiem „ugruntowanego orzecznictwa" - akceptującego WZ niezgodne ze studium gminy - można w ten sposób zrealizować najwyżej sprzeczną ze studium inwestycję.
Najwyżej, bo już nie można takiej inwestycji sprzecznej ze studium, z zachowaniem przepisów prawa zalegalizować w planie miejscowym, ponieważ nie można w nim umieszczać ustaleń z tym studium sprzecznych (art. 9 ust. 4 u.z.p.,) – a przecież jeśli sprzeczne ze studium są ustalenia zawarte w WZ to tym samym sprzeczna ze studium jest także zrealizowana inwestycja.
Jeśli więc gmina wydała WZ niezgodne ze studium, nie zmieniła potem tego studium dla uzyskania wzajemnej zgodności z WZ i brnie w procedurę sporządzania planu miejscowego to jedynym skutkiem, zgodnym z prawem, może być jedynie plan miejscowy, który nie odwzorowuje ostatecznych pozwoleń na budowę niezgodnych ze studium.
Jakie to w praktyce ma znaczenie dla inwestora?
Otóż po realizacji inwestycji na podstawie WZ „niezgodnej ze studium” (tj. po całkowitym zrealizowaniu pierwotnego pozwolenia na budowę) jakiekolwiek późniejsze prace w obrębie takiej inwestycji tj. kontynuacja funkcji „niezgodnej ze studium” (rozbudowa, przebudowa itp.) wymagające kolejnej decyzji o pozwoleniu na wykonywanie tych robót nie będą możliwe - ponieważ będą musiały być co do zasady zgodne z planem miejscowym.
A jeśli inwestor zrealizuje inwestycję w kształcie „docelowym” i przebudowy i rozbudowy nie będą mu potrzebne?
Nawet taka sytuacja, choć ma „plusy dodatnie” ma, niestety, także co najmniej jeden „plus ujemny”, którym jest rzeczywista wartość tak zabudowanej nieruchomości.
A będzie to wartość działki liczona na podstawie funkcji zadekretowanej w planie miejscowym (zgodnej ze studium) a nie na podstawie funkcji zrealizowanej na podstawie WZ niezgodnej ze studium.
Wydawanie WZ niezgodnych ze studium gminy jest więc klasyczną pułapką formalno-prawną zastawioną na inwestora.
Jedyny sposób na uniknięcie takich pułapek to powstrzymanie się przez gminę od wydawania WZ sprzecznych ze studium a ze strony inwestorów powstrzymanie się od domagania się takich WZ.
Bez odpowiedzi pozostaje tylko jedno pytanie - o co tak naprawdę chodziło ustawodawcy?
—————
Skomentuj artykuł
—————
—————
Ankieta
Oceń artykuł
bardzo interesujący (11)
interesujący (5)
nie mam zdania (3)
nieinteresujący (4)
Całkowita liczba głosów: 23