Planowanie przestrzenne od nowa – czyli dlaczego obecną ustawę należy wyrzucić do kosza (3)

Na marginesie rozważań nad przepisem art. 6 ustawy rodzi się inne, równie zasadnicze pytanie: ile, w praktyce, prawa miejscowego jest w planie miejscowym uchwalonym zgodnie z procedurą planistyczną określoną przez obowiązujące przepisy? I w związku z tym czy coś jeszcze (poza prawem miejscowym) pod szyldem planu miejscowego, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości? Ten ciekawe tematy nigdy nie były przedmiotem oficjalnych rozważań, wydawałoby się tak oczywistych przy okazji kolejnych nowelizacji (poprawiania) obowiązujących przepisów. 

Odpowiedzi na te pytania można uzyskać w dwojaki sposób: poprzez żmudne analizy konkretnych planów miejscowych, będących w obiegu prawnym, lub metodą o wiele łatwiejszą (co nie znaczy mniej skuteczną), analizy ustawowych narzędzi, którymi taki plan jest wykonywany.

Proces uchwalania planu miejscowego przebiega w dwóch warstwach: merytorycznej i formalno-prawnej; warstwy te procedowane są w dwu etapach: tworzenia i weryfikacji ich prawidłowości.

Warstwa formalno-prawna procedury to generalnie to wszystko co odpowiada na pytanie „jak?”. Warstwa formalno-prawna jest współtworzona przez podmioty gminne: urbanistę, urzędników gminnych (prawnika gminnego, wójta, radę gminy) i podmioty zewnętrzne (organy uzgadniające, opiniujące i mieszkańców). Weryfikacji formalno-prawnej procedury planistycznej dokonuje wojewoda. W kontekście postawionych na wstępie pytań jest to jednak generalnie drugorzędny aspekt całego procesu sporządzania i uchwalania planu miejscowego – kwestia „jak” nie ma bezpośredniego przełożenia na zawartość merytoryczną planu. Dla specjalistów może to zabrzmieć obrazoburczo ale z punktu widzenia „konsumentów” przyszłego planu nie jest ważne jak byle dobrze. Dopiero w przypadku gdy okaże się, że merytorycznie jest niedobrze to oczywiście pierwszorzędnego znaczenia nabiera kwestia jak (etap „szukania winnych”).

Warstwa merytoryczna procedury to generalnie to wszystko co odpowiada na pytanie „co?”.
Warstwa ta jest współtworzona (przynajmniej teoretycznie) przez urbanistę, mieszkańców (w ramach tzw. partycypacji społecznej), przedstawicieli urzędu gminy (wójta, radnych, komisje rady gminy, radę gminy). 

Problem komplikuje się przy odpowiedzi na pytanie: kto weryfikuje warstwę merytoryczną, czyli treść ustaleń planu miejscowego, zgodnie z deklaracją ustawodawcy kształtujących sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie nie jest to wojewoda, który do kontroli warstwy merytorycznej nie ma uprawnień.

W sposób oczywisty należy z grona potencjalnych weryfikatorów wykluczyć również gminę i mieszkańców (bezpośrednio zainteresowani). W katalogu ustawodawcy pozostaje tylko komisja urbanistyczno-architektoniczna. Spójrzmy jak to wygląda.

Ustawodawca uprawnił komisję u-a do opiniowania merytorycznej zawartości projektu planu co czyni z tego gremium jedynie quasi-weryfikatora. Opinia jest tu jedynie wymogiem formalnym – jej treść nie wpływa na przebieg procedury planistycznej (opinia negatywna nie wiąże organu sporządzającego i uchwalającego plan miejscowy). Zadajmy więc odważne pytanie co w sytuacji gdy z procedury planistycznej wyrzucimy komisję? Nic! To znaczy nic złego, bo po stronie plusów będzie chociażby uproszczenie (skrócenie) procedury planistycznej. Oczywiście sympatycy takich komisji natychmiast podniosą larum, że gminę pozbawiamy jakże cennego głosu fachowców. Ale czy na pewno? 

Spróbujmy więc przyjrzeć się komisji bliżej, tak jakby jej stanowisko było prawnie wiążące dla sporządzającego plan miejscowy. 

Zgodnie z wolą ustawodawcy komisja jest powołana i finansowana przez pracodawcę, którego pracę ma recenzować, składa się w części z podwładnych wójta a urbaniści-członkowie komisji i urbaniści-projektanci występują w tych rolach zamiennie.

Na ile krytyczna może być tak skonstruowana komisja i jak daleko może się posunąć w swojej recenzji projektu planu, który w warstwie koncepcyjnej jest wg sugestii wójta? Co w sytuacji jeśli projekt jest tak naprawdę kompletnie zły? 

Dotychczasowa praktyka daje na to pytanie boleśnie prostą odpowiedź – wszystkie plany zanegowane przez organy nadzoru (wojewodę) i zaskarżone do sądów administracyjnych mają pozytywne opinie właściwych komisji urbanistyczno-architektonicznych. Rola tych komisji została sprowadzona do czynności czysto proceduralnej, wyłącznie na użytek postępowań nadzorczych.

Można ustawodawcy tak potraktowaną (bo raczej nie rozwiązaną) kwestię jakości planów miejscowych wybaczyć – działał wedle zasady i kawałek świeczki i ogarek. Tyle tylko, że ta świeczka raczej zaciemnia obraz – nawet dzisiaj można spotkać liczne głosy, że ustawa została przygotowana przez „lobby urbanistów”. To opinia nieprawdziwa i krzywdząca owo „lobby” – przecież komisje zostały powołane do recenzowania pracy urbanistów.

Ale świeczkę możemy spokojnie zgasić (co bardziej złośliwi twierdzą, że służy jedynie do robienia zasłony dymnej).

Podsumowując można powiedzieć, że ustawa pomija całkowicie kwestię jakości prawnej i merytorycznej uchwalanych obecnie planów zagospodarowania przestrzennego i odpowiedzialności za tę jakość – treść ustaleń planów miejscowych w rzeczywistości pozostaje poza wszelka kontrolą. 

W konsekwencji w planach tych, poza prawem miejscowym, jest dużo „bezprawia miejscowego”, które po wejściu do obiegu prawnego (publikacji w dzienniku urzędowym województwa) pod płaszczykiem ustawowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób nieskrępowany, bezkarnie, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.