Planowanie przestrzenne od nowa – czyli dlaczego obecną ustawę należy wyrzucić do kosza (5)

Wobec kompletnej nieprzydatności (potwierdzonej także w praktyce) i zbędności opiniowania komisji urbanistyczno-architektonicznej dla jakości ustaleń planistycznych (ich poprawności merytorycznej i prawnej) teoretycznie jedyną szansą w tym zakresie wydaje się procedura uzgadniania. 

A jak ta procedura obecnie działa i co z tego wynika?
Z pozoru całość regulacji dotyczących uzgodnień tworzy wrażenie spójnych, czytelnych i potencjalnie skutecznych. Na gruncie rozważań teoretycznych nic tym przepisom nie można zarzucić. Organ ma obowiązek uzgodnić projekt w określonym czasie – brak uzgodnienia zamyka możliwość dalszego procedowania projektu planu.

Niewątpliwie w zamyśle twórców ustawy uzgadnianie projektu planu miejscowego to przede wszystkim współpraca i współtworzenie ustaleń planistycznych w zakresie merytorycznym „zarządzanym” przez poszczególnych „uzgadniaczy” na podstawie posiadanych kompetencji i przypisanego prawa materialnego. Oczywiście całość została przezornie uzupełniona przepisami proceduralnymi, na wypadek ewentualnych nieporozumień między stronami (m.in. możliwość zaskarżenia stanowiska organu uzgadniającego).

Ustawodawca poszedł w tych regulacjach dalej i uwzględnił w przepisach także przypadek „dżentelmeńskich” relacji między organem sporządzającym i uzgadniającym – porozumienia się bez słów (w tym przypadku bez jakże uciążliwych pism).

Niestety praktyka, szczególnie ostatnich sześciu lat (obowiązywania tych regulacji), znacząco przesunęła granice ustalone w ówczesnej wyobraźni ustawodawcy.

Wprowadzenie tzw. „milczącej zgody” to, niestety, o jeden krok za daleko.

Oczywiście milczenie przez dwadzieścia jeden dni może oznaczać brak zastrzeżeń i uwag do projektu planu, jak chce ustawodawca, ale może też oznaczać zupełnie co innego, np. niechęć do merytorycznego zajęcia stanowiska (z różnych powodów, np. pozamerytorycznych). 

W takiej sytuacji oczywiście nie może być miejsca na realizację głównej intencji ustawodawcy t.j. merytoryczne wypracowywanie optymalnych rozwiązań planistycznych (organ uzgadniający oddaje gminie całkowicie inicjatywę w zakresie interpretacji i stosowania przepisów prawa materialnego pozostających nominalnie w jego kompetencji).

Bardzo ciekawe byłyby zapewne wyniki badań statystycznych w skali kraju nad formami uzgodnień w świetle dotychczasowej praktyki. Co w sytuacji gdyby okazało się, że dominuje tzw. milcząca zgoda a w jej ramach dominuje pozamerytoryczna niechęć? Czy sześć lat temu ustawodawca zadał sobie to proste pytanie? Jeśli je postawił, to przy odpowiedzi z pewnością zabrakło mu co najmniej wyobraźni.
 
Dzisiaj możemy jedynie użalać się nad pustą, zbiurokratyzowaną procedurą i ze smutkiem obserwować jak w sposób zupełnie niekontrolowany ale niezwykle skuteczny wydłuża proces sporządzania planu miejscowego i powiększa obszar bezprawia miejscowego. 

Odrębnym zagadnieniem jest jakość współpracy w przypadku gdy do niej formalnie dojdzie.
Oczywistą oczywistością jest w takich sytuacjach forma uzgodnienia, t.j. postanowienie zaskarżalne, z uzasadnieniem merytorycznym i co najważniejsze – prawnym (bardzo rzadkim w praktyce). 

W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: gmina i organ uzgadniający i to właśnie gmina ma prawo (proceduralne) do zaskarżenia odmowy uzgodnienia. Jeśli zachodzą przesłanki merytoryczne to ma obowiązek zaskarżenia (jako reprezentant mieszkańców objętych planem). 

Dlaczego to takie istotne? Procedura planistyczna w części „uzgodnieniowej” podlega nadzorowi wojewody ograniczonemu jedynie do sprawdzenia czy w dokumentacji planistycznej jest stanowisko „uzgadniacza” z kluczowym słowem „uzgadniam”. Jeśli natomiast stanowiska brak to sprawdza czy jest stosowne oświadczenie wójta o „milczącej zgodzie”.

Jak z tego wynika to na gminie ciąży obowiązek zachowania szczególnej staranności w procesie uzgadniania. Jeśli gmina w uzasadnionym merytorycznie przypadku odstąpi od zaskarżenia (częsty argument to konieczność skrócenia procedury) akceptuje w ten sposób wyłącznie „subiektywną” (bezprawną) wolę „uzgadniacza”. 

Tym samym gmina działa na szkodę właścicieli gruntów objętych uzgodnieniem i poszerzając w planie obszar bezprawia miejscowego, które równoprawnie z prawem miejscowym kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.